2024-04-25 13:48 (목)

국민기초생활보장제도 수급권 및 급여 수준을 개별급여 방식으로 운영하도록 하는 내용을 담은 지난 5월 새누리당 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 일부개정법률을 놓고 논란이 계속되고 있는 가운데, 학계와 시민단체가 한자리에 모여 논의하는 자리가 마련됐다.

2013민중생활보장위원회(이하 민생보위)는 지난 5일 ‘박근혜 정부 빈곤 정책, 빈곤 방지인가 방치인가?-기초법 개정안을 중심으로 한 빈곤 정책 토론회)’를 서울시 여의도 이룸센터 누리홀에서 진행했다.

토론회에는 빈곤사회연대 강동진 집행위원장, 순천향대학교 사회복지학과 허선 교수, 노숙인인권공동실천단 김선미 책임간사, 참여연대 사회복지위원회 이찬진 위원장, 경기복지재단 성은미 연구위원, 전국장애인차별철폐연대 박경석 상임공동대표, 한국보건사회연구원 노대명 등이 자리했으며 보건복지부는 참석하지 않았다.

순천향대학교 사회복지학과 허선 교수는 개별급여는 하기에 따라 최저생계비와 권리성 급여를 훼손할 가능성이 있다며, 수급자나 극빈계층의 입장에서 보면 현재 보다 더 나빠지는 결과를 초래할 수 있다고 우려했다.

권리성 급여는 헌법 제34조에서 명시하고 있는 생존권적 기본권에 근거한 것으로, 기존의 국가의 재량에 의한 자선적 생활보호급여가 아닌 법적인 보장을 받는 것을 말한다.

유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 일부개정법률안은 ▲생계급여 수급권 및 급여수준을 보건복지부 장관이 결정하고 ▲주거급여와 교육급여를 국토교통부 장관이 관할하도록 하며 ▲최저생계비의 정의·계측 방식 변경 및 ▲중앙생활보장위원회 기능 변경 등을 담고 있다.

허 교수는 먼저 기존 국민기초생활보장제도에 대한 오해에 대해 짚고 넘어갔다. 그는 국민기초생활보장법 제정 당시 입법 활동을 이끈 시민단체의 청원 내용을 바탕으로 설명했다.

최저생계비는 최저생활을 보장하기 위한 것으로, 최저생활을 위해서는 가구마다 추가로 필요한 비용은 선정·급여에서 함께 고려해야 한다. 예를 들어 장애인의 경우, 단순 의료비뿐만 아니라 전반적인 생활(이동에 있어서 특별교통수단 이용, 전동휠체어 사용 등을 고려한 주거 면적 등)에 있어서 비장애인보다 많은 추가 비용이 든다.

허 교수는 “하지만 정부는 각 가구의 최저생활을 가구원수별 최저생계비로 잡고 있다. 이는 행정편의상 조치일 뿐이며, 현재 정부에서 공표하는 최저생계비는 중소도시 표준가구(건강한 젊은 부부, 초등학생 2인, 주거형태 전세가구)의 최저생계비.”라고 꼬집었다.

특히 급여의 보장 수준이 최저생계비가 아닌 ‘최저생계비 이상’이 되도록 한 것은 차상위계층에 대한 개별급여를 시행할 근거라고 할 수 있지만, 이 또한 시행하고 있지 않다는 것.

이어 “주거급여 역시 실제 주거여건이 나쁘다면 최저주거 기준에 맞는 현물이 제공되는 것이 원칙이며, 의료의 경우 본인부담금 없는 무상치료가 현물로 제공되는 것이 원칙임에도 정부가 시행하지 않고 있다.”며 “주거 형태가 월세인 경우는 월세에 해당하는 금액을 가구소득에서 공제해야함에도 시행하지 않았다.”고 비판했다.

허 교수는 국민기초생활보장법은 ‘최저생활 보장’이라는 공공부조로서의 철학과 근거를 갖고 있기에 설계가 잘못됐다는 주장은 받아들이기 어렵다며, 다만 시행하는 과정에서 그 취지와 목적을 다하지 못했기 때문에 개편 보다는 ‘하고 있지 않는 것들을 시행하는 것’이 옳다고 주장했다.

그는 “비수급 빈곤층이나 차상위계층에게 아무것도 하지 못하고 있다는 게 문제다. 따라서 전체가 아닌 이들에 대한 개별 급여를 실시하는 것이 더 효율적일 수 있다. 권리성 급여가 깨지지 않도록 하는 게 중요한데, 각 부처가 국민기초생활보장법의 철학적 배경을 이해하지 못한 채 운영하면 분절급여가 되고 만다. 이를테면 뇌경색은 혈관을 비롯해 심장까지 살펴야 하기 때문에, 신경외과뿐만 아니라 여러 과가 협동해 종합 진료를 한다. 급여 체계도 마찬가지로 중앙에서 철학적 배경을 갖고 일정 수준을 정한 다음 각 부처에 나눠줘야 한다.”고 설명했다.

참여연대 사회복지위원회 이찬진 위원장은 유재중 의원이 대표발의한 개정안은, 권리성 급여 없이 프로그램에 의해 법의 내용이 정해지는 형태의 ‘생활보호법’과 다르지 않다고 분석했다.

이 위원장은 “국민기초생활보장제도는 적정 수준을 보장해주겠다는 합의가 아닌 적어도 최저생계와 관련된 것은 국가와 국민이 연대해 책임진다는 사회적 합의에서 만들어졌다. 지금 우리는 질적으로 프로그램이 나아지는 개편을 선택할 것인지, 기본에 충실한 최저한도의 보장을 지켜낼 것인지 고민해야 한다. 권리성 급여가 날아가느냐 마느냐의 문제는 저소득층의 운명을 가르는 중요한 부분.”이라고 말했다.

그는 “최근 일본의 자민당에서 향후 3년까지 공공부조 예산을 7% 삭감한다고 밝혔다. 현금급여를 깎겠다는 이야기다. 최저생계비가 정해지지 않고, 권리성 급여로 갖고 있지 않았기 때문에 ‘국가는 의무가 없다. 형편대로 하고 있다’고까지 이야기하고 있다. 이것이 곧 우리의 이야기가 될 수도 있다.”고 당부했다.

이 위원장은 “물론 권리성 급여 형태는 예산에 있어서 국가 채무다. 다시 말하면, 집안 형편이 어렵다고 깎거나 내지 않아도 되는 예산이 아니라, 국가의 채무로 최우선적으로 집행해야 하는 예산이란 뜻이다. 과연 모든 것을 걸어서 이 부분을 해결하려고 하는 것이 적절한지 의문이지만, 분명한 것은 ‘국가가 책임지고 국민들이 권리를 갖는다’는 정신이 무너지면 모든 것이 다 무너진다.”고 덧붙였다.

탈빈곤, ‘유인책’ 문제 아냐… 국가의 무책임과 높은 수급 장벽이 문제

개편 방안에 따르면 최저생계비가 없어지고 소득평가액 대신 경상소득의 개념을 사용, 각 급여의 기준에 상대빈곤선을 도입한다.

생계급여의 소득 기준은 중위소득의 30%, 주거급여의 소득 기준은 중위소득의 40~50%, 교육급여의 소득 기준은 중위소득의 50%선에서 정하도록 하고 있다. 한편 근로능력자의 경우 일할수록 유리하도록 근로장려세제(EITC)를 적용하고, 사회보험료 지원을 확대하며, 자산형성지원(IDA) 확대 등 근로 장려를 강화한다는 계획이다.

연구진 안에는 생계급여의 대상에 근로능력자가구가 포함됐지만, 그동안의 경험을 미뤄볼 때 입법과정에서 어떤 결정을 하게 될지 분명하지 않다는 게 허 교수의 주장이다.

이와 함께 생계급여를 중위소득의 일정비율(30%)을 고려한 상대적 방식에 의해 급여를 결정하겠다고 하나 개정되는 법에 일정 비율을 구체적으로 정해놓지 않는다면 이후에는 급여 수준과 선정 기준을 임의적으로 낮출 수 있다고 바라봤다.

허 교수는 “근로능력자가구를 떼어서 생계비를 주지 않고 일을 시켜 생계비 보장법을 찾자는 주장인데, 이는 국민기초생활보장법이 만들어진 취지와 반대다. 한 가구에 근로능력자가 없다면 생계비는 누가 책임지는가. 빈곤이 개인의 책임이 아니라 사회적 책임이라는 것은 이미 IMF 경제 위기 때 이미 입증됐다. 누군가 영구임대아파트에서 살고 있는 상태에서 근로능력자가 되면 월세를 내고 살아야하는데 누가 나가겠는가. 그런 식으로 운영하는 것 자체가 잘못된 것.”이라고 날선 목소리를 냈다.

이어 “정부는 지난 2002년 제기된 근로소득공제에 대해 지금까지 고민하고 있지 않다. ‘당근 요법’ 없이 아무것도 마련되지 않은 채 나가라고 하는 것은 무책임하다.”고 질타했다.

또한 의료급여의 선정 기준을 ‘소득인정액이 일정 수준 이하인 근로무능력 가구’와 ‘가구별 지원 기준 이상이나 의료 욕구가 있는 희귀·난치·만성질환자 등 저소득층 개인’으로 한정하고 있는 것으로 볼 때, 근로능력자가구의 경우 의료급여수급자에서 제외될 가능성이 있다고 분석했다.

노숙인인권공동실천단 김선미 책임간사는 현장에서 바라본 근로능력 판정의 허점을 전했다.

김 책임간사는 “현재 국민연금공단의 근로능력평가는 평가 시간의 지연으로 수급 확정이 한 달 이상 걸린다. 수급자의 특성이나 적정한 일자리를 고려하지 않은 채 엄격하게 평가를 내리고 있어 사회적 기본권으로서 노동권과 생존권 모두 보장되지 않는다.”고 질타했다.

그는 한 사례자의 이야기를 전했다. 63세 김모 씨는 30대부터 식당일을 주로 하며 생계를 유지해 오다 50대 중반부터 관절염이 심해져 정기적인 일을 할 수 없었다. 나물을 캐거나 폐지를 주우며 근근이 버텼지만 2012년부터 벌이가 시원찮아지면서 영양상태 또한 부실해지고 관절염도 심해져 쪽방 퇴거 위기에 놓였다.

노숙인인권공동실천단은 김 씨의 사연을 듣고 수급을 신청, 건강 회복 이후 일자리 연결을 계획한다는 판단에서 일반 수급 신청이 이뤄졌다.

하지만 지난 2월 근로능력 재판정에서 김 씨는 ‘근로능력 있음’ 판정을 받았다. 김 씨는 건강이 회복되지 않은 데다 어린 시절 부모의 차별로 교육 받지 못해 자활사업 참여가 어려운 상황이었지만, 어쩔 수 없이 조건부과수급으로 바꿔야 했다.

김 책임간사는 “당시 근로유지형 자활사업을 줄이고 있었기 때문에, 김 씨는 지역자활센터에서 게이트웨이사업에 참여했다. 주로 독후감이나 감상문을 쓰게 했는데, 글을 모르는 김 씨에게는 너무나 괴로운 시간이었다. 지친 김 씨는 해당 구청에 찾아가 수급을 받지 않겠다고 했는데, 생계주거급여 외 의료급여까지 모두 중지된다는 점을 모르고 있었다.”고 설명했다.

김 씨는 이후 관절염 치료를 받던 병원을 찾았다가 약값이 15만 원 나오자, 그 자리에서 약을 포기하고 나와야했단다.

김 책임간사는 “급여 개편 방안 또는 종합자활지원계획에 ‘근로능력이 미약한 사람들’에 대한 내용은 없는 것 같다. 어떻게 수급권에서 내보내느냐가 중요한 게 아니다. 처음부터 수급의 장벽이 너무 높다는 게 문제.”라고 지적했다.

이어 최저생계비 계측 및 현금 급여 기준이 현실과 맞지 않다는 점 또한 문제점으로 들었다.

2010년 기초법개정공동행동이 기초생활수급자의 급여 생활을 조사해 작성한 가계부에 따르면 1인 가구의 주거비는 최저생계비 대비 적게는 18.8%, 많게는 43.6%로 주거급여 기준선이 되는 최저주거비(중소도시 전세아파트에 거주하는 4인 가구 기준, 17.2%)를 훨씬 넘어섰다.

표준가구의 최저생계비 내 식료품비의 비중은 37.6%인 51만2,210원으로 잡혔는데, 이는 1일로 따졌을 때 1만7,066원에 불과한 금액이다.

의료비 역시 만성질환(관절염, 고혈압, 심장질환, 간질환, 중풍, 호흡기질환 등 1종 혹은 2종 이상) 가구의 경우 적게는 최저생계비 대비 4.5%, 많게는 19.9%로 최저생계비 내 보건의료비 지출 비중 4.4%를 크게 넘었다.

교육비는 표준가구와 비슷한 연령대가 있는 가구를 봤을 때 39.5%, 13.3%로 최저생계비내 교육비 4.5%를 훨씬 넘는 수준이었다.

이밖에 교통통신비(최저생계비 내 표준가구 기준 10.5%)도 활동 능력이 있는 가구원이 많을수록 교통비와 함께 통신비 사용량이 많았는데(최고 48.7%), 통신의 단절은 일자리 또는 의사소통의 배제를 불러올 수 있는 만큼 함께 살펴야 하는 부분이라는 것.

전달체계 개편 없는 개편, ‘죽음’ 계속될 것

아울러 김 책임간사는 전달체계 개편 없이는 제도는 현실과의 괴리가 계속 생길 수밖에 없을 것이라고 경고했다.

김 책임간사는 “2009년 말 보건복지부가 고시한 ‘근로능력 평가의 기준 등에 관한 규정’에 담긴 내용은 빈곤층을 폄하하고 자존감을 훼손해 국가인권위원회로부터 전면 개정 권고를 받은 바 있다. 하지만 이틀 뒤 몇 가지 표현만 바꾼 채 활동능력평가는 계속 이뤄지고 있다.”고 꼬집었다.

해당 ‘근로능력 평가의 기준 등에 관한 규정’에는 △외모관리(외모가 혐오감을 주거나, 심한 냄새가 난다 / 철에 맞지 않는 옷을 입거나, 옷이 늘 더럽다 / 외모에 신경을 쓰지 않고, 늘 같은 옷을 입는다 / 외모관리가 어딘지 어설프다 등) △집중력(산만하여 한 가지 일을 마무리 해본 것이 거의 없다 / 한 자리에서 오래 앉아있지 못한다 등) △자신감(자포자기한다 / 작심삼일이다 등) △자기통제(자기 분을 이기지 못해 상대방에게 공격성을 띠다 등) 등의 내용이 담겨 있다.

김 책임간사는 “2012년, 정부는 ‘근로능력 판정을 공무원에게 맡기니 온정적이고 비합리적’이라는 이유로 국민연금공단에 권한을 넘겼다. 저런 기준을 갖고 활동능력평가를 하고, 의학적 평가도 한다. 사회복지전담공무원은 누구보다 지역주민에게 필요한 서비스를 잘 안다. 하지만 사회복지전담공무원 또한 죽음을 선택하고 있다. 전달체계 개편 없는 개편은 기대 아닌 불안만 크다.”고 평가했다.

경기복지재단 성은미 연구위원은 ‘전달체계 개편으로 더 많은 사람이 죽을 것’이라고 강한 비판을 쏟아냈다.

성 연구위원에 따르면, 읍·면·동에 수급자 신청이 들어오면 사회복지전담공무원은 상담을 진행하고 신청이 가능한지 확인한 뒤 필요한 서류를 받아 일일이 복사해 사회복지통합관리망에 입력한다. 실제 조사는 시·군·구 통합조사팀이 하며 사회복지통합관리망에 뜨는 내용이 맞는지 확인한다. 그러기 위해서는 부양의무 기준과 관련한 금융 조회부터 개인정보까지 상당히 복잡한 절차를 거쳐 정보를 모아야 한다. 인력은 부족하고 해야 할 일은 너무 많다보니 현장방문은 고사하고 말 그대로 ‘조사’만 겨우 하는 수준이다.

기존 수급 대상 관리, 사후관리, 관리·감독은 읍·면·동이 하는데 시·군·구 통합조사팀의 업무가 많다보니 연계는커녕 사회복지전담공무원 1인당 400~500인을 관리한다. 그만큼 현장과 소통할 기회는 없어지고 변동 및 관리가 제대로 이뤄지기 어렵다.

성 연구위원은 “읍·면·동이 제 기능을 하려면 수급 대상 가정방문부터 시작해 근로능력을 판정해야 하는데, 아무것도 이뤄지고 있지 않다. 새로운 개별급여 기준과 양식이 생기면 할 일은 더 늘어날 텐데, 정부가 발표한 사회복지전담공무원 인력 충원으로 감당할 수 있을지 모르겠다. 전체적인 사례관리가 가능한 체계를 만들고, 전문적인 관리가 가능한 기구를 설치하지 않는 한 심각한 사회문제는 계속 일어날 수밖에 없다.”고 목소리를 높였다.

국민기초생활보장, ‘부양의무 기준 폐지’가 첫 걸음

이날 토론회에서는 국민기초생활보장제도의 개편 방안 중 하나로 부양의무 기준 폐지가 떠올랐다.

허선 교수는 국민기초생활보장제도 개편은 사각지대 축소부터 이뤄져야 한다며, 비수급 빈곤층이 많은 상태에서 아무리 개편해봤자 ‘아랫돌 빼서 윗돌 괴는 식’에 지나지 않는다고 말했다.

허 교수는 “한 장애인이 ‘아버지가 집이 있다’는 이유로 수급 대상에서 떨어졌는데, 그의 아버지는 자녀 여섯 명을 둔 75세 노인이었다. 게다가 집도 그다지 비싸거나 부유한 형편도 아니었다. 중위소득의 부양비가 얼마나 되는가. 75세의 노인에게 50세 된 아들을 먹여 살리라는 것, 다른 다섯 명도 먹여 살리라는 게 말이 되는 일인가.”라고 반문했다.

그는 “정부는 비수급 빈곤층의 수를 이유로 부양의무 기준 폐지를 막연히 두려워하고 있는데, 서울형 기초보장제도만 보더라도 현실은 통계와 다르다는 것을 알 수 있다. 수급권에 들어와야 할 사람은 들어올 수 있어야 한다. 그래야 다른 지원이 필요한 사람도 그에 맞는 지원을 받을 수 있다.”고 제언했다.

전국장애인차별철폐연대 박경석 상임공동대표는 지난 3일 장애등급제와 국민기초생활보장제도의 잘못된 시행을 호소하며 스스로 목숨을 끊은 30대 남자의 사건을 알리며, 장애등급제 폐지와 부양의무 기준 폐지를 촉구했다.

박 상임공동대표는 “잘못된 전달체계가 당사자를 범죄자 또는 죽음으로 몰아넣고, 사회복지전담공무원마저 죽이고 있다. 정부는 빈곤층을 ‘어떻게 유지하고 관리하고 통제할 것인가’에 얽매여 한발 짝도 움직이지 못하고 있다. 국민기초생활보장, 그 시작은 부양의무 기준 폐지.”라고 강조했다.

한편, 개편 방안 연구를 맡고 있는 한국보건사회연구원 노대명 연구위원은 “이번 개편 방안은 오해와 달리 피해를 최소화하고 조금 더 보장받을 수 있도록 하고자 만들어지고 있다.”면서도, 개편 방안에 대한 우려의 목소리에 대해 동의한다고 밝혔다.

노 연구위원은 “국민기초생활보장법을 개편하는 과정에서 ‘기본법’에 의미를 부여했으면 좋겠다. 연구위원들도 어떤 방식으로 산출하고, 사회적 합의를 어떤 과정으로 구할지 명확히 하자고 이야기하고 있다. 최저생계비는 개편 뒤 부칙을 통해 국민기초생활보장제도가 보장했던 최저생활비 수준 이상을 보장하도록 담는 방안도 있다.”고 제시했다.

다만, 부양의무 기준 폐지에 대해서는 재산기준을 먼저 완화한 뒤 부양의무 기준을 완화해야한다는 의견을 보였다.