사일로 효과와 지배구조
사일로 효과와 지배구조
  • 승근배 계명복지재단 양지노인마을 원장
  • 승인 2018.11.19 09:30
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거버넌스(Governance)는 흔히들 협치(協治)라는 의미로 이해된다. 그러나 진정한 거버넌스의 개념은 서로 합심하여 일을 하는 것, 통치하는 것 이전에, 다양한 ‘이해관계자(Stake-holders)’들이 참여하는 ‘의사결정’의 ‘지배구조’ 를 말한다. 

근래들어 거버넌스가 관심을 받는 것은 경쟁력 때문이다. 
지방협치의 개념도 ‘공공과 민간이 함께 일을 한다’ 는 의미이전에 시민들이 정책의 이해관계자로 참여하여 경쟁력을 높이는 의사결정의 지배구조(Governance)를 말하는 것이다.

사일로 효과를 해결하는 방법은 공동의 합의된 목표를 세우는 것이라 주장되기도 한다. 그러나 사일로에 의해 장벽이 만들어지는 이유는 목표가 상실되어서라기보다는 내부의 이해관계로만 결집되기 때문이다. 결집의 이유는 내부의 권력을 유지하기 위해서이다. 당연히 부서 간에 장벽을 세울 수밖에 없다. 

그럼으로 지배구조(Governance)의 개선이란 다양한 이해관계자들이 참여하여 지배구조의 불균형 상황을 균형적으로 전환하는 것이다. 예를 들어, 민관의 협치가 제대로 작동하기 위해서는 이해관계자인 시민들이 의사결정에 참여하고 지역의 현안에 공공과 마주하는 것이다. 이렇게 할 때 사일로가 깨지면서 진정한 지배구조의 개선이 일어나게 된다.

소수가 이끌어가는 사회가 아니라 다수의 시민들이 이끌어가는 사회가 민주주의이며, 그런 사회가 경쟁력이 높다. 기업도 그러하며 사회복지현장도 그러하고, 민관의 협치도 같은 매커니즘(Mechanism)이다. 때문에 사일로의 장벽을 개선할 수 있는 방법은 공동의 목표 이전에 민주성을 확보할 수 있는 다양한 제도들이 실제적으로 활용되어야 한다. 그러나 제도가 있다고 해서 사일로가 허물어지고 지배구조를 개선할 수 있을까?  

기초연금과 기초생활수급비가 ‘보충원의 원리’로 갈등이 고착화되는 이유, 그리고 중중장애인들이 65세가 되면 활동보조서비스에서 급여 시간이 적은 노인장기요양보험으로 바꿔야 하는 이유는 동일하다. 즉, 부서 권력의 유지를 위한 사일로의 장벽에 의해서이다. 이것을 해결할 수 있는 것은 ‘사회보장을 통한 국민의 삶을 증진한다.’ 라는 원칙적인 목표가 아니라 다양한 내외부의 이해관계자들이 참여하여 지배구조를 재편하는 것이다.

사회보장기본법의 제21조 ‘사회보장위원회의 위원구성’을 보면 1. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장과 2. 다음 각 목의 사람 중에서 대통령이 위촉하는 사람으로서 근로자를 대표하는 사람, 사용자를 대표하는 사람, 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람, 변호사 자격이 있는 사람으로 되어 있다. 그러나 현재의 사회보장위원회의 위원구성을 보면, 정책수요자의 대표인 민간위원들은 공공기관의 장과 교수들만이 차지하고 있다. 그들은 결코 정책수요자가 될 수 없다. 진정한 정책수요자이며 민간위원은 가난한 노인과 장애인이어야 한다. 그들이 정책의 이해관계자이고 당사자들이기 때문이다.

시군구의 지역사회보장협의체에 시민들이 위원들로 참여하지 못하고 교수와 공무원, 사회복지사들이 자리하고 있다. 노인장기요양보험, 건강보험, 국민연금을 결정하는 각 법령에서 정한 위원회의 구성도 역시, 기여자이며 당사자인 시민들이 참여하지 못하고 전문가들이 자리하고 있다. 가장 밀접한 이해관계자인 시민들이 당사자 참여하지 못한 채, 오로지 공공조직의 수장과 교수들, 전문가들이 위원으로 참여하여 의사결정을 하는 관행으로는 사일로의 장벽을 허물 수 없다. 사회보장의 충돌, 누수, 중복의 문제는 당사자인 사회적 약자들이 참여하여 의사결정을 할 수 있도록 지배구조를 재편하는 것이 대안인 것이다. 부서권력의 이기주의는 외부의 이해관계자들의 참여가 아니고서는 스스로 해결되지 않는다.    

돈이 없고, 못 배우고, 아프고, 힘이 없으면 자신들의 생존이 걸린 사회보장정책의 의사결정에 참여할 수 없을 뿐만 아니라, 소위 전문가들에 의해 자신의 삶을 맡겨야 하는 현재의 지배구조는 개선되어야 한다. 통계와 이론으로 결정하기보다는 그들의 참여와 의견을 들어야 한다. 그들에게도 결정권이 있다. 그들은 무능하지 않다.